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深度|以史為鑒看煤價雙軌制

2018-07-27 16:43:40 左前明
2005年12月,國家發改委下發《關于做好2006年全國重點煤炭產運需銜接工作的通知》,取消了2004年底出臺的電煤價格臨時性干預措施。國務院曾在2013年《關于深化電煤市場化改革的指導意見》中明確取消重點合同,取消電煤價格雙軌制,要求煤炭企業和電力企業自主協商確定價格。例如圖2所示,2004年6月出臺臨時性干預措施要求主產省電煤價格波動范圍不超過5月結算車板價的8%,這一措施并未限制住價格的上漲。

內容提要

一、回顧歷史,我國煤炭價格的定價機制受市場和政策影響。根據我國煤炭價格發展歷史,可以將煤炭價格形成機制劃分為四個階段,即1953~1984年的完全計劃經濟定價階段、1985~2012年的價格雙軌制階段、2013~2016年的完全市場化階段和2017年至今的“基礎價+浮動價”的中長協與市場價并行的價格雙軌制階段。

二、價格雙軌制等形式的價格管制對煤炭價格的影響偏短期,中長期仍為供需決定價格。結合歷史上的價格政策和煤炭價格的走勢看,價格管制(含價格雙軌制)對短期限制市場價格漲幅產生一定影響,但對中長期趨勢影響有限(2003~2008年、2016~2018年),煤炭價格的最終走勢仍然決于供需。

三、歷史證明價格雙軌制存在諸多弊端。通過梳理過往價格雙軌制對行業和煤炭價格的影響可以看出,雙軌制容易滋生行業亂象,導致價格信號失靈、投資匱乏和供給釋放乏力,并加劇市場煤炭價格的波動。國務院曾在2013年《關于深化電煤市場化改革的指導意見》中明確取消重點合同,取消電煤價格雙軌制,要求煤炭企業和電力企業自主協商確定價格。

我國煤炭價格定價機制歷史沿革

從歷史看,我國煤炭價格定價機制主要有兩種:一是經由市場供求關系而確定的價格,二是經由國家干預而形成的價格,而煤炭價格的確定實質上體現了市場與政府在該領域的內在關系。根據我國煤炭價格的發展歷史,可以將煤炭價格形成機制劃分為四個階段,即1953~1984年的完全計劃經濟定價階段、1985~2012年的價格雙軌制階段、2013~2015年的完全市場化階段和2016年至今的價格雙軌制階段。

所謂價格雙軌制指同種商品國家干預定價和市場調節價并存的價格管理制度。其特點是同時存在體制內和體制外兩種價格體制。

雙軌制存在很多弊端,一方面,雙軌制類似于同一條道路上同時實施可以靠左行駛和靠右行駛的雙重規則,這必然會導致撞車和混亂。另一方面,雙軌價格的并存容易助長計劃內外的倒買倒賣和權力尋租現象,造成腐敗蔓延。但是雙軌制的實施是當時中國經濟形勢下所產生的一個必然結果,它的存在有一定合理性。雖然在其實施過程中付出了不小的代價,但這種代價是轉型過程所必需的,制度的變革往往是一個痛苦的過程。

圖1:歷史上我國煤炭價格的定價機制沿革

1、完全計劃價格階段(1953-1984年):國家制定煤炭價格,實行價格單軌制

國家為保證市場穩定,這個時期內國家制定全國統一計劃價格指數,采用了煤炭低價政策。定價的依據是與其他主要生產資料的比價,沒有與市場聯系。隨著經濟的發展,煤礦開采規模和機械化水平提高,資源條件發生變化,煤炭生產成本相應提高,出現了全行業的虧損。

在這一階段采用價格單軌制的好處是,可以有效避免煤炭價格變化,對于協調煤炭產運需三方關系、保證完成國家煤炭分配計劃、滿足煤炭用戶基本需要等。但另一方面,煤炭價格長期低于煤炭資源本身的價值,從而導致煤炭企業的利潤轉到了其他部門,影響國民經濟各部門協調發展。其次,煤炭作為重要的能源物質,煤炭價格長期過低,不利于高耗能企業的節能管理。此外,在煤炭低價政策下,煤炭企業長期處于微利或虧損狀況,使企業喪失了長遠發展的能力。

2、價格雙軌制階段(1985-2012年):市場價和計劃價格并存

這一期間又分為統一的煤炭價格雙軌制(1985~1992年)、電煤的價格雙軌制(1993~2001年)和煤電市場化改革探索后的價格雙軌制(2002-2012年)三個時期。

2.1、統一的煤炭價格雙軌制(1985~1992年)

2000年以前,我國的煤礦主要分為國有重點煤礦、地方國有煤礦和鄉鎮煤礦組成,按照產能將其分為大煤礦和小煤礦兩類,其中國有重點煤礦和地方國有煤礦均是大煤礦,小煤礦包括鄉鎮煤礦及各類小煤窯。在1985年起,國家為了支持小煤礦發展,一方面允許小煤礦價格隨行就市;另一方面對國有煤礦進行總承包,允許煤礦超產煤和超能力煤加價,開始對煤炭價格實行松動政策。根據承包制安排,國有煤礦首先要完成煤炭產量定額并按國家統一低價出售給電力、鋼鐵、冶金、化工、交通等重要下游行業,超定額煤炭才能在限定范圍加價。后來加價這一部分被改為指導性計劃,從而形成煤炭計劃價、指導價和市場價并存的價格體系。煤炭定價開始步入“價格雙軌制階段”。

煤炭價格“雙軌制”是計劃經濟向市場經濟模式轉變中的過渡產物,當時推出煤炭價格雙軌制有兩個目的,一是鼓勵煤礦增加產量,二是保護了低效率的下游產業。

該制度實施以后,確實在價格改革難以較快完成而統一價格又使煤炭企業嚴重虧損的情況下,部分緩解了企業經營困難。煤炭產量超基數和超計劃的加價,在提高煤炭企業的積極性、促進生產力發展、引導資金流向和改革不合理的煤炭價格體系等方面起到了重要作用。企業多產可以多得,從而可償還部分生產設備和安全設施欠帳,使企業超虧得以部分彌補,還可以積累資金用于擴大生產。因此,增超產煤的加價及議價政策起到了以“計劃外”保“計劃內”的作用。但是另一方面價格雙軌制下出現的煤炭同質不同價,加劇了煤炭企業間的矛盾和沖突。

對于需求方電力企業而言,一方面,“計劃內”的重點合同電煤價長期低于電煤市場價,極大地降低了電廠的生產成本,保護了低效率的下游電力產業。另一方面,煤炭價格雙軌制容易引起包括電力在內的下游產業間的不公平競爭,導致能源工業內部結構不合理,不利于能源工業長期穩定的發展。

而且價格雙軌制是煤炭價格對價值的背離,且引發了煤炭供需的矛盾。由于煤炭價格始終被嚴格管制,企業缺乏自主定價權,調價常常因為企業虧損而被迫進行,政策調整缺乏整體方案和連貫性。雙軌價格差距越大,背離程度越大,供需矛盾越突出。最終導致計劃內煤炭逐漸減少,越來越多的煤炭在計劃外出售,人為低價的計劃內煤炭難以維持,煤炭實行市場定價的壓力增加。

2.2、電煤的價格雙軌制(1993-2001年)

基于以上情況,自1993年起,國家逐步放開煤價,但電力價格卻沒有放開。1994年,當政府完全放開煤炭價格控制后,煤電爭端更嚴重。一些電力企業無力按市場價購煤,煤炭企業則拒絕供煤,停電經常發生。在此情況下政府被迫規定,無論是國有、地方還是鄉鎮煤礦,所有對電廠供煤都執行國家指導價。在年煤炭實際結算價格基礎上,年平均電煤每噸最高提價額為8元,而重點合同之外的電煤與普通煤炭價格均隨行就市。此后,電煤的政府指導價雖逐年提高,但始終低于市場。因此,這一階段非電力用煤實現了市場化,電煤仍存在一定規制。

由于電煤的價格“雙軌制”政府指導價低于市場價,煤炭企業普遍以各種借口不完全履行合同。煤電雙方幾乎每年都要經歷一場價格談判的“拉鋸戰”,每次都要由政府部門出面協調,實行資源配給制,在訂貨會上按計劃進行分配,并直接規定價格浮動范圍才能告終。很多情況下,即使電力企業能夠以政府指導價拿到電煤合同,但如果不能拿到鐵路運力指標,電煤合同也不會得到有效執行。此外計劃煤和市場煤的價格差異產生炒賣合同和利益輸送的行為;或者煤炭生產企業通過降低煤炭質量使電煤變相漲價。

2.3、煤電市場化探索后的價格雙軌制(2002-2012年)

2002年起,國家停止發布電煤政府指導價格,煤炭定價機制步入市場化改革的探索階段,但在市場化改革初期電煤價格雙軌制以及電煤由政府指導定價的形勢仍然沒有根本性改變,每年的煤炭訂貨會上仍會發布一個參考性的協調價格,對于運輸瓶頸制約和煤炭終端用戶價格協商不一致的情況,國家發改委仍會對電煤市場價格和運輸進行干預。

與此同時,在經濟增長和重化工業發展的拉動下,國內能源需求旺盛,煤炭價格出現大幅走強的情況,鑒于此,發改委在2004年6月出臺臨時性干預措施,要求重點合同煤價格電煤價格以2004年5月底實際結算的車板價為基礎,由煤電企業在8%的浮動幅度內協商確定。2004年底國家發改委出臺《關于建立煤電價格聯動機制的意見》,明確規定以6個月為一個價格聯動周期,若周期內平均煤價較前一個周期變化幅度達到或超過5%,便將相應調整電價。由于電煤價格仍然執行著事實上的“雙軌制”,即存在著重點合同煤和非重點合同煤,同樣,重點合同內的價格低于市場價,承擔保供任務的煤企履行國家的保供任務積極性不高,為了企業自身的利益傾向于多供市場煤,少供長協合同煤,很多時候煤炭企業將市場煤的銷售與長協合同煤的供應掛鉤,即按電廠采購市場煤的多少來決定長協合同煤的供應量。

2005年12月,國家發改委下發《關于做好2006年全國重點煤炭產運需銜接工作的通知》,取消了2004年底出臺的電煤價格臨時性干預措施。2006年12月,全國煤炭訂貨會改為“煤炭產運需銜接視頻電話會議”,發改委首次摒棄延續了50年之久的煤炭訂貨會形式,改用電視電話會議形式指導全國煤炭、電力企業交易,交易方式逐步走向市場化。但依然存在重點合同,價格形成機制仍然不盡合理,表現為價格不能完全反映煤炭資源稀缺程度、對環境的影響程度和市場供需關系,并且政府仍然會出臺臨時性干預措施。2008年煤炭價格明顯上漲。發改委于2008年7月制定了主要港口和集散地動力煤的最高限價并加強對重點電煤合同兌現率的監管才使得電煤上漲進程放緩,2010年煤炭價格上漲使得重點合同兌現率偏低,國家又要求大型煤炭企業遵循年度合同煤價,不能帶頭漲價。政策時有反復。

3、完全市場化定價階段(2013~2015年)

2012年12月《國務院辦公廳關于深化電煤市場化改革的指導意見》,提出要加快完善社會主義市場經濟體制,更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用,形成科學合理的電煤運行和調節機制,保障電煤穩定供應,促進經濟持續健康發展,經國務院同意,自2013年起取消重點合同,取消電煤價格雙軌制,煤炭企業和電力企業自主協商確定價格。發展改革委不再下達年度跨省區煤炭鐵路運力配置意向框架。煤炭企業和電力企業自主銜接簽訂合同,自主協商確定價格。鼓勵雙方簽訂中長期合同。地方各級人民政府對煤電企業正常經營活動不得干預。委托煤炭工業協會對合同的簽訂和執行情況進行匯總。

2013~2015年,取消重點電煤合同后,煤企和電企開始自主協商簽訂定量定價的長協合同,但由于這一時期煤炭價格處在了下行通道中,長協合同無法執行年初價格,年內神華集團甚至一個月調整幾次。大型火電企業往往出于價格和發電量的考慮主動不兌現長協合同。當市場上可以采購到比長協合同價格低的煤的時候,電力企業往往就放棄長協合同煤而去采購市場煤,如果來水充分,火電耗煤減少,也會減少長協煤的采購。因此,2016年之前,經煤電雙方商定的煤炭長協價格并未實際嚴格執行。

4、“基礎+浮動的中長協”形式的價格雙軌制階段(2016年至今)

2016年下半年以來,伴隨煤炭價格長達近5年的下行,供給側產能出清疊加去產能政策,煤價重回上升通道。2016年國家發改委下發了《關于加強市場監管和公共服務保障煤炭中長期合同履行的意見》(發改運行〔2016〕2502號)。2016年1~7月,神華集團按照發改委要求穩定煤價,平衡電廠利益,參考環渤海動力煤價格指數以月度定價的方式確定每月基準價;2016年底,神華集團開始重拾年度長協價和現貨價的價格雙軌制,并按要求制定了較明確的長協價定價機制,即“基準價535元+浮動價”的定價模式。大型煤炭企業將長協價分為年度長協價和月度長協價,其中年度長協價每月變化,即在535元/噸基準價的基礎上根據上個月的煤炭價格指數進行調整,具體公式為:年度長協價格=535*50%+上個月月底的煤炭價格指數*50%。而月度長協價直接在現貨價基礎上下調一定幅度。

2018年發改委在《關于推進2018年煤炭中長期合同簽訂履行工作的通知》中,對新一輪簽訂的下水煤中長期合同如何定價,給出了明確的規定,即供需雙方應繼續參照上年度“基準價+浮動價”的辦法協商確定定價機制。基準價由雙方根據市場供需情況協商確定,對協商不能達成一致意見的,仍按不高于2017年度水平執行。

2017年至今,現貨價格中樞不斷上揚,但基準價卻沒有伴隨市場形勢調整,被限制在了535元/噸,長協價與現貨價的價差繼續拉大,可以看出,新模式的價格雙軌制再次形成。

雙軌制對煤炭價格的影響分析

結合歷史上的價格政策和煤炭價格的走勢看,價格管制包括價格雙軌制對短期市場產生了一定影響,但對煤炭價格的中長期趨勢影響有限,煤炭價格的最終走勢取仍決于供需。例如圖2所示,2004年6月出臺臨時性干預措施要求主產省電煤價格波動范圍不超過5月結算車板價的8%,這一措施并未限制住價格的上漲;2005年底取消這一臨時性干預措施也未造成價格暴漲。2008年在“四萬億”政策出臺后,煤炭市場情緒受到極大的刺激,煤炭價格暴漲,政府隨后出臺最高限價措施,使得炒作情緒受到壓制,價格回落,但回落后仍不改上漲趨勢。2010年國家有要求大型煤炭企業遵循年度合同煤價,不能帶頭漲價,煤炭價格依然上行了兩年。因此從歷史維度看,政府的限價或價格雙軌制并未改變煤價的趨勢。

圖2:2003~2018秦皇島港山西優混平倉價(元/噸)

煤炭價格雙軌制的弊端

1、“同質不同價”滋生行業亂象

1990年以來,除了煤炭市場極為低迷的1999~2000年,煤炭價格“雙軌制”下,政府指導下的價格(重點合同煤、長協煤)一直低于市場價,進入2000年以后,價差不斷擴大,至2005年已達到57元/噸,如果再加上各種中間交易費用,二者價格差甚至高達100元/噸以上。在當時,煤炭價格的差異,加劇了煤電的博弈,滋生了各種“官倒”、“私倒”和“降低煤炭質量,變相提高煤價”等行業上下游亂象出現。

圖3:1990~2005年煤炭市場價與電煤價走勢(元/噸)

圖 4:2017年以來神華年度、月度長協價及市場價走勢(元/噸)

2017年以來國有煤炭企業長協定價風向標的神華年度長協價一直都較遠低于市場煤價,2018年2月份的價差接近170元/噸,遠高于2012年以前價格雙軌制時期的價差水平。對企業正常經營和投資決策必然產生一定困擾。

2、價格管制容易導致價格信號失靈,社會投資匱乏、供給增長乏力

在2003年以前,受到嚴格限制的煤炭價格造成了煤炭行業的長期虧損。1989~2003年,原國有重點煤礦共生產146.2億噸煤炭,占全國產量的80%,15年間只在2003年微利,其他年份全部虧損。即使是效益較好的2003年,全國規模以上煤炭企業的利潤總額也只有137.7億元(含原中央財政煤炭企業補貼收入),其中國有及國有控股煤炭企業利潤總額 87.1億元。在1046戶國有及國有控股煤炭企業中,原中央財政81戶重點煤炭企業補貼前虧損面達62%。

圖5:2000~2016年煤炭行業與電力行業人均利潤(億元,萬元/人)

此外,相對于電力、鋼鐵、石油等相關行業,煤炭行業人均利潤處于較低水平。根據國家統計局公布的數據估算,2000年煤炭及相關行業人均利潤為:煤炭20元/人、電力19602元/人、全國79023元/人。2008年金融危機以前,電力行業的人均利潤始終是煤炭行業的三倍以上,直到2008年煤價大漲才有所改善。因為煤炭行業的長期虧損,一方面很多企業不僅失去自我發展能力,還影響了生產的動力和職工隊伍的穩定。另一方面,內資和外資都不往不盈利的煤炭企業投資,煤炭行業在1986年到1988年期間幾乎未開新礦,出現了建設上的停停打打、投資安排上沒有保證的情況,也造成了2003年以后煤炭需求旺盛,煤炭企業增產乏力,煤炭價格逐步走高,“計劃電”體制下電廠難以負擔市場煤價,政府保供難度加大。

當前煤炭價格接近2010年水平,2017年煤炭開采洗選業的利潤總額2959億元也基本與2010年水平持平,但行業固定資產投資2017年僅為2648.4億元,同比下降12.3%,絕對額也明顯低于2010年的3784.7億元水平,截至2018年1-5月煤炭開采洗選業的固定資產投資完成額仍處于下降趨勢。在煤價在政府管控下,企業盈利受到抑制,投資回報率低導致企業投資意愿不強,在當前需求周期性向好的情況下,增產乏力,煤炭價格中樞不斷走高,政府保供難度將越來越大,歷史似乎正在重演。

圖6:煤炭開采洗選業固定投資完成額(億元,%)

3、價格雙軌制加劇市場煤在淡旺季之間的波動

在港口電煤價格雙軌制體系下,市場煤量屬于交易體系中的邊際量,其價格屬于邊際價格。市場煤量越少,彈性就越大,當需求在淡旺季之間波動時,就會出現電廠淡季只傾向采購長協煤,不采購或少采購市場煤,旺季爭搶市場煤的局面,而且伴隨加大長協比重,邊際量則將過于單薄,價格走勢不僅取決于現實的供需關系,還在很大程度上取決于市場預期,資金博弈,以及貿易商的建倉囤貨或拋售,建倉或拋售的量占整個邊際交易量的比重較大,貿易商持貨量的方向和幅度與供需關系形成的失衡形成共振疊加,從而加劇了價格波動。

對此,通過對比價格雙軌制期間和完全市場化期間,煤炭價格的波動頻度、波動幅度、波動速度我們可以看出:

1)2013-2015年完全市場化階段年內煤炭價格波動次數(年內趨勢性上漲和下跌的次數之和)分別為2次、4次、1次,遠低于價格雙軌制和中長協階段,甚至沒有明顯的淡旺季。

2)2013-2015年煤價完全市場化階段時,煤炭價格在年內的價差相對較小;

3)我們對比在不同年份煤價上漲/下跌階段平均每日的漲跌價格,可以發現,在雙軌制階段,特別是長協兌現率更高的17年以來,淡旺季過渡期間平均每日的漲跌價格明顯高于13-15年的完全市場化階段。而且18年上半年的淡旺季波動速度(2.5元/天)比17年更快。

因此,價格雙軌制階段,特別是長協兌現率更高的2017年和2018年,市場煤的份額更小,需求側、供給側以及市場情緒等因素邊際上的變化對原有供需結構的擾動更加明顯,價格波動的頻度、幅度和速度均明顯升高,加劇了市場煤在淡旺季之間的波動。

圖7:2009年以來秦皇島港Q5500煤價走勢及環比變化率(元/噸)

圖 8:2009年以來秦皇島港Q5500年內最大價差(元/噸)

回顧新中國成立以來的歷史,參照國際經驗可以看到,計劃和不恰當的管制會造成短缺和效率低下,是一種在歷史上已經被理論和實踐證偽的制度安排。歷史總在重演,只是換個形式,而我們常常察覺不到。以史為鑒,看煤炭價格的形成機制和效果,讓我們對供需決定價格這一基本規律有更清醒的認識。以前走過的老路沒必要再走。在電力深入推進市場化改革的進程中,按照國務院在推進煤炭市場化改革意見中提出的,更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用,取消電煤價格雙軌,無論對電力還是煤炭而言,從長遠看都是有益的,或許這才是是正確的方向。

責任編輯:張小燕

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